Abgasnorm Euro 7/VII: hohe Kosten vs. vernachlässigbarer Nutzen

Zu seinen wesentlichen Mängeln zählen:

• ein unrealistischer Zeitplan, denn die kurze Frist bis zum Inkrafttreten lässt faktisch keine Zeit für die Entwicklung und Anpassung der Produktion, was in zahlreichen Werken zu Produktionsausfällen führen wird;
• wirtschaftliche Ineffizienz, denn die erforderlichen massiven Investitionen werden nur für einen relativ kurzen Zeitraum und eine begrenzte Zahl von Fahrzeugen nutzbar sein, zugleich jedoch die verfügbaren Mittel für die Entwicklung und Produktion vollständig emissionsfreier Fahrzeuge erheblich einschränken, was sich negativ auf das BIP und die Arbeitsplätze auswirken wird;
• negative Auswirkungen auf die Bürger, denn der Entwurf wird zu einer erheblichen Einschränkung des Angebots an erschwinglichen kleineren Fahrzeugen und einem Anstieg der Kosten für den Personenstraßenverkehr beziehungsweise für die Mobilität insgesamt führen;
• ein vernachlässigbarer Nutzen für die Umwelt, denn ohne eine systematische Förderung der Erneuerung des alternden Fahrzeugbestands wird der Anteil der Emissionen aus dem Betrieb von Fahrzeugen, die ältere Normen als Euro 7/VII erfüllen, die Emissionen von neu auf den Markt kommenden Fahrzeugen langfristig deutlich übersteigen. Der Nutzen der neuen Abgasnorm wird zudem durch den rasch wachsenden Anteil vollständig emissionsfreier Fahrzeuge weiter verringert.

Unrealistischer Zeitplan des Entwurfs und Widerspruch zu den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und der guten Regulierung

Die Europäische Kommission kündigte die Ausarbeitung der Norm Euro 7/VII im Jahr 2019 an. Die Vorlage des Entwurfs wurde anschließend jedoch wiederholt verschoben (3Q/2021, 1Q/2022, 3Q/2022), sodass die Veröffentlichung erst im November 2022 erfolgte. Der vorgesehene Termin für das Inkrafttreten dieser Norm blieb dabei unverändert, d. h. der 1. 7. 2025 (für Pkw). Darüber hinaus kam es zu einer faktischen Verschärfung, da dieser Termin nun für alle auf den Markt gebrachten Fahrzeuge gilt, also nicht nur für neue Modelle wie bei den vorherigen Normen.

Die vorgeschlagenen Ermächtigungen der Europäischen Kommission zum Erlass von Durchführungsrechtsakten verschärfen zusätzlich die zeitliche Unrealisierbarkeit der Umsetzung. Die vorgeschlagenen Fassungen der betreffenden Bestimmungen sind äußerst vage und unangemessen unbestimmt. Aus ihrem Wortlaut lässt sich nicht eindeutig ableiten, welche rechtlichen Regelungen die Durchführungsrechtsakte hinsichtlich Inhalt und Umfang der Anforderungen an die Adressaten beziehungsweise an die Mitgliedstaaten enthalten werden. Es liegt daher nicht in der Macht der Normadressaten, sich rechtzeitig auf deren Erfüllung vorzubereiten.

Wir schlagen daher vor, das Inkrafttreten so anzupassen, dass die Norm frühestens 4 Jahre nach Veröffentlichung aller Durchführungsrechtsakte gilt. Die technischen Fristen für die Entwicklung des Motors und seiner Steuerung, die Testabläufe einschließlich der Sicherstellung einer ausreichenden Zuverlässigkeit und Lebensdauer des Antriebs sowie die für Zulassungsprüfungen und die administrative Abwicklung der Homologation erforderliche Zeit verlangen einen ausreichenden zeitlichen Spielraum, und diese Tätigkeiten können erst nach Erlass der Durchführungsrechtsakte in ihrer endgültig gültigen Fassung erfolgen.

Angesichts der marginalen Auswirkungen auf die Umwelt und des kurzen Zeitraums, in dem die zur Einhaltung der verschärften Motorabgasgrenzwerte erforderlichen Maßnahmen nutzbar sind (Verkaufsverbot für Fahrzeuge mit Verbrennungsmotor bereits im Jahr 2035), droht eine Entwertung der notwendigen massiven Investitionen in Entwicklung und Produktion. Der Entwurf steht daher nicht im Einklang mit dem Rechtsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit. Wir empfehlen deshalb nachdrücklich, nicht denselben Weg wie bei der Verschärfung der vorherigen Euro-Normen einzuschlagen, sondern zunächst zu überlegen, ob beziehungsweise in welchem Umfang die Norm Euro 7 notwendig ist. Falls ja, welcher tatsächlich verhältnismäßige Ansatz dazu beitragen würde, die Gesamtemissionen des Straßenverkehrs im Zusammenwirken mit der Entwicklung eines Verkehrs mit null Emissionen zu senken, die durch die regulatorisch verankerten CO2-Ziele für Hersteller von Pkw und Lkw vorangetrieben wird (Entwurf für Lkw am 14. 2. 2023 vorgelegt).

Verheerende Auswirkungen auf Beschäftigung, Wirtschaft und Gesellschaft

Die Annahme des Entwurfs in der vorgelegten Form wird verheerende Auswirkungen auf die Beschäftigung bei den Endherstellern sowie in den Lieferketten haben. Es droht, dass innerhalb der EU Hunderttausende Menschen ihren Arbeitsplatz verlieren. ŠKODA AUTO weist darauf hin, dass bei einer Annahme des Entwurfs in der vorgelegten Form zahlreiche Produktionswerke geschlossen werden (und zwar nicht nur solche für Kleinwagen), und dies nicht nur in Tschechien, sondern auch in weiteren Ländern (z. B. Ungarn, Polen u. a.).

Verteuerung und Zerschlagung des Kleinwagensegments

Laut der Statistik des Verbands Sdružení dovozců automobilů entfallen auf die Segmente der Kleinwagen und der Kompaktklasse in Tschechien 30 % der Neuzulassungen des vergangenen Jahres. Die meisten europäischen Automobilhersteller haben dieses Segment bereits verlassen, da Investitionen in die Entwicklung zur Verringerung der Abgasbelastung und der Emissionen oder zur Hybridisierung kleiner Motoren zu kostspielig wären beziehungsweise solche Investitionen die Fahrzeuge so stark verteuern würden, dass ihr Wettbewerbsvorteil verloren ginge.

So hat beispielsweise auch ŠKODA AUTO bereits eine Milliardeninvestition in die eingestellte Entwicklung des Modells Fabia Combi abgeschrieben, und künftig sind auch weitere Modelle heimischer Automobilhersteller gefährdet. Wenn sich für die Hersteller aufgrund der technischen Unrealisierbarkeit Investitionen in die Entwicklung neuer Motoren und Fahrzeuge nicht lohnen, wird dieses Segment vollständig verschwinden. Eine Reduzierung der Kleinwagenkategorie in der Preisklasse bis zu einer halben Million Kronen würde bedeuten, dass der Kauf eines Fahrzeugs für breite Bevölkerungsschichten unerschwinglich wird, da in absehbarer Zeit keine ähnlich erschwingliche emissionsfreie Variante auf dem Markt zur Verfügung stehen wird. Dies wird die Überalterung des tschechischen Fahrzeugbestands und dessen Emissionsbilanz weiter verschlechtern.

Extrem harte Bedingungen für Lastkraftwagen und Busse

Die Verschärfung der Emissionsgrenzwerte für Lastkraftwagen und Busse ist technisch nahezu nicht umsetzbar. Beispielsweise liegen die strengen Grenzwerte für NOx (Stickoxide) an der Grenze der Messbarkeit mit der vorhandenen Messtechnik. Ähnlich verhält es sich bei den neu zu messenden Emissionen von N20 (Lachgas), HCHO (Formaldehyd) und NH3 (Ammoniak), für die nicht einmal eine Methodik existiert, die die Messung definiert.

Die Investitionen zur Erfüllung der Anforderungen von Euro 7 würden selbst nach Angaben der Europäischen Kommission 2,700 Euro pro Lastkraftwagen betragen. Unter Berücksichtigung der zeitlichen Verschiebung und der Inflation wird der Fahrzeugpreis für den Kunden weiter steigen, und zugleich werden sich die Transportkosten erhöhen. Gleichzeitig ist es unverständlich, dass die Europäische Kommission neue Emissionsgrenzwerte für Lastkraftwagen vorgeschlagen hat, obwohl die Ausgestaltung der neuen CO2-Emissionsnormen für Lkw noch nicht bekannt ist, die voraussichtlich am 14. 2. 2023 veröffentlicht wird. Zu den darin erwogenen Maßnahmen gehört beispielsweise ein Verkaufsverbot für Stadtbusse mit Verbrennungsmotor bereits ab dem Jahr 2030. Angesichts der begrenzten Menge an kritischen Rohstoffen für die Batterieproduktion ist künftig zudem ein Wettbewerb um diese Rohstoffe zwischen den Herstellern von Personenkraftwagen und Lastkraftwagen zu erwarten.

Unerfüllbare Anforderungen, wie beispielsweise die Installation von OBM-Systemen (On-Board-Überwachung)

Die notwendige Implementierung neuer Technologien zur Erfüllung der umfangreichen OBM-Anforderungen verlangt von den Fahrzeugen eine Überwachung der Emissionen in Echtzeit. Dies lässt sich beispielsweise durch die Installation von Sensoren erreichen, die die festgelegten Emissionsschadstoffe online überwachen, oder durch ein Berechnungsmodell. Einige dieser Sensoren für den Einsatz im Fahrzeug sind derzeit jedoch nicht auf dem Markt verfügbar (z. B. für NH3, N2O), weshalb ein Emissionssoftwaremodell im Steuergerät entwickelt werden muss. Die Modellierung der Emissionen birgt jedoch das Risiko, dass sie zu empfindlich reagiert, was zu häufigeren Meldungen von Problemen mit erhöhten Emissionen führt.

Auch die Absicht, das Starten des Fahrzeugs nach 1000 km ab Erkennung eines Fehlers (Aufleuchten der MIL) zu verhindern, wird die Auslastung der Werkstätten erhöhen und die Wartezeiten für Fahrzeugreparaturen verlängern, was zu einem vorübergehenden Verlust der Möglichkeit zur individuellen Mobilität (z. B. für den Arbeitsweg) führt. Üblicherweise liegen die Wartezeiten in den Werkstätten bereits im Bereich mehrerer Wochen. Die vorgeschlagene Einschränkung wird daher zu Versuchen von Hackern führen, diesen Mechanismus softwareseitig zu umgehen, was zusätzlichen Entwicklungsaufwand seitens der Fahrzeughersteller erfordern wird.

Die Bedingungen für die Emissionsmessung im realen Fahrbetrieb sind zu weit gefasst

Die vorgeschlagene Bandbreite der Randbedingungen geht über die typische Fahrzeugnutzung durch den Nutzer hinaus. Der Vorschlag legt beispielsweise folgende Anforderungen für Tests im realen Fahrbetrieb fest: Geschwindigkeiten über 145 km/h, Temperaturen bis -10° oder Höhenlagen über 700 m. Dies ist in vielen EU-Ländern schwer zu erreichen. Das Hauptproblem ist die fehlende Definition der maximalen Fahrdynamik und Fahrzeugbeladung. Das Fahrzeug muss somit dieselben Grenzwerte auch bei Vollgasfahrten mit Anhänger und unter extremen Bedingungen, beispielsweise bergauf, einhalten.

Eingriffe in das Angebot und die Entwicklung der Elektromobilität

Der Vorschlag legt auch eine Reihe neuer Anforderungen an Elektrofahrzeuge fest, etwa den Einsatz von OBM, OBFCM (fahrzeuginterne Überwachung des Kraftstoffverbrauchs), Anforderungen an die Lebensdauer der Batterien und an die Abriebemissionen von Bremsen und Reifen. Für die Erfüllung dieser Anforderungen benötigen die Automobilhersteller ausreichend Vorbereitungszeit. In der Konsequenz könnte die Umsetzung des Vorschlags im vorgesehenen Umfang und Zeitrahmen negative Auswirkungen auf den Markt für neue Elektrofahrzeuge haben. In vielen Fällen wäre es nämlich nicht möglich, die Anforderungen rechtzeitig zu erfüllen, sodass deren Produktion zumindest vorübergehend eingeschränkt werden müsste.

Geringfügige Beiträge zur tatsächlichen Emissionsreduzierung im Straßenverkehr

Studien zeigen, dass eine systematische Förderung der beschleunigten Erneuerung des Fahrzeugbestands durch Neufahrzeuge (nach der derzeit geltenden Norm Euro 6/VI) zusammen mit der fortschreitenden Elektrifizierung neuer Fahrzeuge bis 2035 eine Senkung der NOx-Emissionen im Straßenverkehr um 80 % (gegenüber 2020) bewirken würde. Demgegenüber würden selbst die strengsten in Betracht gezogenen Szenarien für Euro 7/VII beim erwarteten Erneuerungstempo die NOx-Emissionen im Straßenverkehr nur um weniger als 5 % bei Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen sowie um rund 2 % bei Lastkraftwagen senken. Ähnliches gilt auch für eine Reihe weiterer überwachter Emissionen.

Im Gegensatz zu den positiven Auswirkungen der Erneuerung des Fahrzeugbestands erreichte das Durchschnittsalter der Personenkraftwagen in Tschechien Mitte 2022 jedoch 15,73 Jahre und das Durchschnittsalter aller Kraftfahrzeuge 18,73 Jahre. Damit gehören wir zu den EU-Ländern mit dem höchsten Durchschnittsalter des Fahrzeugbestands, was der Vorschlag in seiner derzeitigen Form noch weiter verschärfen wird. Die Einfuhr von Gebrauchtfahrzeugen wird zunehmen, und die Nutzungsdauer alter Fahrzeuge wird sich verlängern. Dadurch wird eine Reihe von Verpflichtungen und Zielen des europäischen Grünen Deals vereitelt.

Weitere Punkte:

• Zur Vermeidung künstlicher Marktverzerrungen müssen die Übergangsbestimmungen für den Abverkauf bereits produzierter Fahrzeuge nach dem in der EU-Gesetzgebung festgelegten Stichtag so angepasst werden, dass sie den Abverkauf einer deutlich größeren Anzahl von Fahrzeugen ermöglichen als bei üblichen Änderungen der Vorschriften (beispielsweise ein Abverkauf über einen Zeitraum von 2 Jahren mit einer unbegrenzten Anzahl von Fahrzeugen, die vor dem Inkrafttreten der Vorschrift hergestellt wurden).
• Es fehlt eine Methodik zur Messung von NH3 (Ammoniak), PN10 (Feststoffpartikel), NMOG (organische Gase ohne Methan) und HCHO (Formaldehyd) in Fahrzeugen. Zugleich fehlt es auch an ausreichender Erfahrung mit Berechnungsmodellen für diese Stoffe, da sie bislang nicht überwacht wurden.
• Die neuen Anforderungen an den EVAP-Test werden eine kostspielige Entwicklung eines ORVR-Betankungssystems (fahrzeuginterne Rückgewinnung von Kraftstoffdämpfen beim Betanken) mit der erforderlichen aktiven Diagnose von Kraftstofflecks aus dem Tank erfordern.
• Die regulatorische Anforderung, dass das Produkt auch nach 10 Jahren die Bedingungen eines Neufahrzeugs erfüllen muss, ist nicht realistisch. Die erhöhte Lebensdauer von 10 Jahren ist angesichts des tatsächlichen Zustands der Fahrzeuge nach 10 Jahren Nutzung durch gewöhnliche Nutzer und der fehlenden Einflussmöglichkeit der Hersteller auf die Art der Nutzung und Wartung zu lang (gefordert durch die ISC-Bestimmungen).
• Der Anstieg der Fahrzeugpreise für die Kunden wird deutlich höher ausfallen als die Schätzung der Europäischen Kommission, die den Anteil folgender Faktoren unzureichend berücksichtigt: anfängliche Entwicklungsarbeit, Betrieb von Prototypfahrzeugen auf Straßen mit PEMS-Messtechnik, Betrieb von Prototypfahrzeugen in Laboren, notwendige Modernisierung der Labore für Messungen bei niedrigen Temperaturen und in Höhenlagen sowie Modernisierung der Labormesstechnik, Hardware- und Softwarekosten sowie Garantiekosten. Die in der Begründung der Kommission genannten Preise stammen darüber hinaus aus einem älteren Zeitraum, wobei sie zwischenzeitlich durch die Inflation und weitere Einflüsse gestiegen sind.

Im Bereich der neu eingeführten Anforderungen an die Überwachung sogenannter „nicht motorbedingter“ Emissionen, also der Grenzwerte für Staubpartikel aus Bremsen- und Reifenabrieb, weisen wir auf folgende Sachverhalte hin:

• Es handelt sich um völlig neue und sehr strenge Anforderungen ohne vorherige Erfahrung mit ihrer Überwachung (keine Weiterentwicklung einer bekannten Thematik).
• Die Genehmigung umfasst beispielsweise nicht nur eine Antriebseinheit, sondern ein komplexes Portfolio einzelner Bremseinheiten und Kombinationen.
• Angesichts der Produktionsvolumina der Fahrzeuge ist eine parallele Entwicklung mit mehreren Lieferanten erforderlich (die Entwicklungskapazitäten bei den Lieferanten werden nicht ausreichen).
• Im Reifenbereich umfasst das Portfolio eines einzigen Fahrzeugmodells 3-4 Reifengrößen, jeweils parallel von 2-3 Lieferanten, also beispielsweise 10 gleichzeitige Entwicklungen (erneut ein Kapazitätsproblem bei den Lieferanten wie auch in der Entwicklung bei den Automobilherstellern).
• Diese Tatsachen bedingen einen hohen Bedarf an Entwicklungsressourcen, über die weder die Lieferanten noch die Fahrzeughersteller verfügen.
• Der Entwicklungsaufwand steigt erheblich, in beiden Fällen kommt ein neues Kriterium zur ohnehin bereits komplexen Anforderungsmatrix hinzu (Lebensdauer, Festigkeit, Korrosion, Akustik, Leistung unter verschiedenen Umgebungsbedingungen).
• In beiden Fällen handelt es sich um sogenannte sicherheitsrelevante Bauteile, von deren Funktion die Sicherheit des Fahrzeugs abhängt.
• Die Erreichbarkeit der Grenzwerte und die festgelegte Mess- und Nachweismethodik sind nicht transparent untersucht, überprüft, analysiert, belegt und erfasst worden.